陕西千亿矿权12年纠纷：“黑金”争夺战背后的权力寻租
(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第6期)
位于陕北的榆林市，因地下蕴藏丰富的矿产资源而被称为“中国的科威特”。1982年，新华社一条“陕北有煤海，质优易开采”的消息让外界知晓了其丰富的煤炭储量。
榆林煤炭储量有多少?有数据显示，其煤炭预测储量2720亿吨，探明储量1490亿吨。在“煤炭黄金十年”和原油价格上涨时期，能源工业一度占据陕西省工业的半壁江山，最高时占比达到60%。
2003年，榆林市凯奇莱能源投资有限公司(下称“凯奇莱”)与陕西省地质矿产勘查开发局西安地质矿产勘查开发院(下称“西勘院”)签订《合作勘查合同书》，联合进行详查、精查波罗—红石桥勘查区煤炭资源。
然而，这一估值曾达数千亿的煤矿并没有给凯奇莱法人代表赵发琦带来财富，双方因合作勘查合同产生纠纷，案件诉讼历时十几年。2017年12月21日，最高人民法院作出终审判决，判定凯奇莱与西勘院签订的合同合法有效、继续履行。
维权近12年后终于有了结果，但赵发琦对《中国经济周刊》记者表示，“没有太多高兴，还要继续斗争。”
一波三折的“合作勘查”
赵发琦提供的资料显示，2003年8月25日，凯奇莱与西勘院签订了《合作勘查合同书》。
《中国经济周刊》记者看到的合同复印件显示，凯奇莱与西勘院约定按8:2的比例出资，对陕西省横山县波罗—红石桥勘查区(波罗井田)的煤炭资源进行合作详查及勘探，该矿区的探矿权，经法定评估机构评估，并报国土资源厅备案，双方协商确定其价值为1500万元。协议生效后，该勘查区无论升值、联合开发，还是矿权转让，所产生利益均以8:2比例分享。
许可勘查面积为279.24平方公里的波罗井田，位于榆林市的榆阳区与横山县境内，后来初步勘探储量近20亿吨。“煤炭黄金十年”期间，随着煤矿价格一路飙升，市场估值曾达3800亿元。
签署协议前，赵发琦并不知道能不能挖到“黑金”，用他的话说，“勘查投资就跟赌博一样”，因为不知道地下到底有没有矿、质量怎么样。
2004年3月，西勘院将合同及探矿权评估报告摘要报送陕西省国土厅备案。国土厅认为，按照相关规定，双方将合同报国土厅备案即可，但按照陕西省政府2003年10月20日召开的第21次会议纪要(下称“21次会议纪要”)还应提交有关部门的批准文件。
赵发琦表示，随后他向一位时任省政府领导反映情况，该领导批示省国土厅处理。
2004年8月，陕西省国土厅称：“我厅认为，凯奇莱公司与陕西省地质矿产勘查开发局西安地质矿产开发院合作勘查，符合国家法律法规要求，该公司已承诺愿意承担风险，也愿意按照陕西省政府有关规定进行合作勘查，可批准其合作勘查。”随后，凯奇莱向西勘院转款1200万元，用于支付前期探矿权费用。
然而在2005年3月，西勘院退还了凯奇莱1200万元探矿权费用，并致函称：“根据《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，我院与你公司签订合作勘查项目……由于与2003年10月22日陕西省人民政府召开的21次会议纪要有关政策不相一致，无法按合同约定实施，所以不能收取你公司款项。”
双方进行协调后，2005年5月26日，凯奇莱向西勘院支付勘查前期工作费用900万元，西勘院出具了收据。
陕西省国土厅也于2005年11月8日向陕西省政府办公厅作出《关于协调解决榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查争议情况的报告》(“65号文”)，报告称：“经审查，我厅认为，双方承诺愿意承担风险，也愿意按照陕西省政府有关规定进行合作勘查，符合国家法律、法规要求，可同意其合作勘查。”
但“65号文”并没能让凯奇莱与西勘院继续顺利履行合同。
从胜诉到败诉
双方“重归于好”后，2005年12月8日，凯奇莱去函西勘院，希望西勘院立即履行合同义务，尽快提供详查设计和预算，明确凯奇莱公司还应支付的款项数额。西勘院却回复称，“我们关于波罗井田的合作，仅靠我方力量，已经无力启动。”
这背后又生出了另一条运作路线，赵发琦认为西勘院“一女二嫁”。
2005年12月14日，陕西省国土厅致函陕西省地矿局称，收到时任陕西省政府领导的批文，“要求我厅对中国化学工程集团(下称‘中化工程’)、香港益业投资(集团)有限公司(下称‘香港益业’)要求参与陕北榆横项目配套井田勘查工作的报告提出意见。”
据媒体报道，2004年11月，中化工程、香港益业与榆林市政府签订了陕北能源化工基地榆横240万吨甲醇MTO项目合作协议，涉及的投资额达150亿元。2005年10月10日，陕西省发改委下发批文，明确“该项目的配套井田为波罗井田，面积339.2平方公里，地质储量15.68亿吨，可开采量10.98亿吨”。
2006年1月13日，陕西省国土厅向陕西省政府报送的《关于中国化学工程集团有限公司 香港益业投资(集团)有限公司参与波罗井田煤炭资源勘探工作协调意见的请示》称，根据省政府领导批示，西勘院应与中化工程、香港益业积极主动协调签订“波罗井田”勘探(精查)合作勘查协议。按照中化工程和香港益业出资，西勘院负责勘探工作，勘探成果归出资人所有的原则，待“甲醇MTO项目”经主管部门核准立项后，由西勘院依法将该井田探矿权转让给项目开发业主。
2006年4月12日，西勘院与香港益业签订关于“波罗井田”的合作勘查合同书。而西勘院持有的“横山县波罗—红石桥地区煤矿普查”探矿权，在340平方公里的波罗井田范围内的面积约为258平方公里，这两块区域大部分是重合的。
2006年5月，凯奇莱将西勘院起诉至陕西省高级人民法院。2006年10月19日，陕西省高院一审判决凯奇莱胜诉。陕西省高院判决，凯奇莱与西勘院于2003年8月25日的合作勘查合同有效，双方继续履行;西勘院应在判决书生效后10日内，向凯奇莱公司支付违约金2760万元;在判决生效一个月内，将探矿权转入凯奇莱公司名下。
西勘院对陕西省高院的判决不服，2006年11月，上诉到最高人民法院。
赵发琦称，2008年4月底，时任最高法副院长奚晓明主动邀请陕西省政府官员到最高法“商议案情”。2008年5月，陕西省政府致函最高法报告该省对于此案的意见。
这份《关于西勘院与凯奇莱公司探矿权纠纷情况的报告》的函显示，陕西省政府向最高法提出的意见和请求中，包括“西勘院与凯奇莱公司的合作勘查合同没有完成备案，没有实施，应属无效合同”“省高院一审判决对引用文件依据的理解不正确”等。同时还提出，“如果维持省高级人民法院的判决，将会产生一系列严重后果”，“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”。
此函当时经媒体曝光后，曾引起轩然大波。南开大学法学院教授侯欣一等数位法学专家联名向最高法发送了一封《关于呼吁最高人民法院抵制非法函件干预司法的建议书》。
直到2009年11月，最高法才作出二审裁定，认为原审判决认定事实不清，发回重审。2011年3月，陕西省高院重审判决，西勘院与凯奇莱合同无效。凯奇莱公司不服重审判决，又上诉至最高法。此案于2013年6月25日第一次开庭审理后，2017年1月12日再次开庭审理，法庭未当庭宣判。
关键的“21次会议纪要”
在这起纠纷中，“21次会议纪要”被多次提起，其究竟指什么?
2003年10月20日，陕西省政府召开2003年第21次常务会议，会议决定包括：陕北尚未登记探矿权的煤炭资源，一律由省政府安排登记直接掌握;对省政府前几年已给予探矿权的单位，一律视作代表政府实施勘查，探矿权人无权处置探矿权，其探矿权是否转让、转让给谁、如何转让，一律由省政府根据基地建设总体规划和转化项目落实情况作出决策。
所谓“基地”指2003年3月，原国家计委正式批准启动建设的陕北能源化工基地，这是全国唯一的国家级能源化工基地，区域为榆林、延安两市，面积8万平方公里。同月，第一次陕北能源化工基地建设座谈会要求尽快实现基地建设从“一次性能源产品开发”向“资源的深加工和就地转化”转变。
《财经》曾报道称，“要支撑起这盘大棋，必须保证有足够多的转化项目进驻基地。”为此，陕西省政府以配套煤矿作为优惠政策。能够为投资人配套煤矿的前提是，省政府必须有能力统一调配基地范围内的煤矿，上收对煤矿勘探权的处置权成为必然。
《矿产资源法》规定，“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”“已取得采矿权的矿山企业……经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”。在“21次会议纪要”以前，陕西与全国其他省份一样，对勘查作业区内发现的可采矿产资源，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。
在纠纷中双方的一个焦点是，凯奇莱与西勘院合作勘查合同的签署时间，是在“21次会议纪要”出台之前还是之后。西勘院在多次法庭举证中，都表示合同实际上是在“21次会议纪要”出台之后签署的。凯奇莱方面对此予以否认。
在纠纷日趋引发舆情后，2011年4月，陕西省政府党组在《关于横山“波罗井田”矿权问题调查处理情况的报告》中称，西勘院与凯奇莱签订的合同属于孤本合同，当事双方均无合同原件。对西勘院关于合同签订的相关供述及证据予以采信，即这份合同是为规避“21次会议纪要”，将合同日期倒签至纪要出台前，是双方蓄意违规签订的虚假合同。
在2017年1月12日最高人民法院的庭审现场，双方再次就此问题控辩，凯奇莱公司表示，“合作勘查合同书是双方真实的意思表示，不存在陕西高院认定的恶意串通、损害国家利益之行为。”
赵发琦认为，“21次会议纪要”实际上是本案一系列纠纷的主要根源，“21次会议纪要就是省政府自己制定的‘家法’，导致西勘院持有的上千平方公里的矿权转给形形色色的商人。行政力量强行干预市场，给权力寻租创造了空间。”
“女港商”刘娟
在凯奇莱与西勘院的纠纷中，刘娟的入局引人注目。公开报道显示，刘娟上世纪80年代曾在陕西省政府办公厅当打字员，90年代移民香港从商，后来还担任陕西省政协常委。在政府的红头文件中，转化项目的开发主体是中化工程与香港益业两家公司，但在与西勘院签订合作勘查合同时，只剩香港益业一家。
赵发琦称，“在探明了储量有了利益后，他们就要把凯奇莱踢出去。”
合同规定，探矿权范围340平方公里，精查工作全部由香港益业出资，西勘院负责勘查施工，合作取得的精查成果和探矿权增值全部属香港益业所有。香港益业只有在转化项目(即上文所述甲醇MTO项目)核准或省发改委备案批准落实后，才予以配置煤矿矿权。
2006年7月7日，陕西省发改委以677号文件，给240万吨甲醇MTO一期60万吨甲醇项目备案;8月24日，陕西省国土厅以便函的方式为该项目备案。但据财新报道，刘娟直到2016年都没有拿到探矿权，而没有探矿权的刘娟，“却还是在半年左右时间拿到了环评、安评、水评、土地预审等五部门的手续”。
2007年6月5日，陕西中化益业能源投资有限公司(下称“中益能投”)和陕西中化益业能源有限公司(下称“中益能源”)的投资额为22.9亿元的240万吨甲醇MTO一期60万吨甲醇项目与配套的波罗井矿年产1000万吨项目同时开工。这两个项目公司有着共同的实际控股股东陕西益业投资有限公司(下称“益业投资”)，益业投资成立于2006年4月14日，法定代表人为刘娟。
2008年7月，中益能投曾进行投资人(股权)变更，法人股东由益业投资和中化工程，变更为益业投资和陕西太兴置业，中化工程彻底退出。
2008年11月，刘娟开始了与陕西国企延长石油集团的合作。双方将中益能投和中益能源两家公司估值4.9亿元，延长石油投入资金2.499亿，分别占股51%。涉案的波罗煤田仍被配置给益业投资，延长石油有意合作开发。赵发琦曾举报称，延长石油和中益能投在陕西榆横煤化学工业区一期在建项目中以虚假在建工程作价评估套取国有资产;延长石油和中益能源共同委托陕西正德信资产评估公司以非法开采的波罗煤矿作价评估，涉嫌合谋骗取国有资产。
2013年5月，陕西省国资委的调查报告认为，事件不存在国有资产流失、合谋骗取国有资产等问题。
而实际上，2010年6月，延长石油向陕西省国资委申请对收购资产评估报告备案。陕西省国资委审核发现，评估报告存在虚假、违规等问题，并对两份评估报告不予备案。但在2011年，合作申请得到陕西省国资委批准，而合作资产评估并未完成。
《中国经济周刊》记者多次联系刘娟采访，其电话均未接通。
上诉与举报
凯奇莱公司在2006年一审胜诉后，因被查出虚报注册资金等问题，被撤销登记，丧失了诉讼主体资格，后来赵发琦也被警方通缉。2011年8月，赵发琦被抓捕，进看守所133天后被判无罪。
在无罪释放之后，赵发琦再次将与西勘院的合同纠纷案上诉至最高法。凯奇莱法律顾问、北京市中闻律师事务所律师刘长透露，2017年12月21日，最高法以约见谈话的形式下达了判决书。在上诉的同时，赵发琦还公开举报了多名官员，其中最高法原副院长奚晓明、陕西省国土资源厅原厅长王登记等人现在已经“落马”。
有知情人士向《中国经济周刊》记者透露，2017年2月至4月，十八届中央第十一巡视组对陕西省开展了巡视“回头看”，巡视组曾对陕西矿产资源领域的腐败专门提出过意见，指出矿产资源探矿、开釆、经营及国有公司增资扩股等方面的腐败问题“还没有揭开盖子”。
央视新闻报道称，这起纠纷此前由于政府无形之手的介入，导致双方缠斗多年，陕西省部分领导甚至参与其中。
赵发琦说：“本案的实质，就是波罗井田探矿权的归属问题，这本来是一个简单的经济纠纷案件，为什么会用了十几年时间?”
直到2017年12月21日最高法终审判决凯奇莱胜诉、凯奇莱与西勘院签订的合同有效，陕西省已经换了几任领导，煤炭黄金十年也已过去，煤矿至今空闲在毛乌素沙漠里。
此次胜诉后，按照合同，凯奇莱还将与西勘院合作。凯奇莱法律顾问刘长说，“近期去了一趟西安，与西勘院的领导进行了面谈，也给西勘院正式去函，对接下一步的合作，但目前还未收到书面回复。”《中国经济周刊》记者多次联系西勘院现任院长王战社采访，未获得其回应。
