不文明养犬行为怎么管
□ 本报记者 蒲晓磊
“你们遛狗不拴绳，差点咬到孩子，是不是该道个歉？”
“活该，不看好孩子，被咬了就是活该。”
9月15日，北京一小区内一对男女遛狗时没拴绳，险些导致一名儿童被小狗追到咬伤，随后遛狗女子抱起狗就要走，孩子家长上前追问养犬者为何不道歉时，不仅遭到养犬男子竖起中指辱骂，还被养犬女子讽刺“被咬了就是活该”。
事件被微博曝光后，网友在评论里一边倒地对遛狗男女进行了谴责。与此同时，这件事情也再次引发舆论对于规范养犬行为的关注。
在过去的半年时间里，几乎每个月都会有地方启动养犬立法工作。
9月19日，山东省聊城市政府官网发布了《聊城市养犬管理条例(草案)》征求意见；8月27日，浙江省温州市十三届人大常委会第二十二次会议审议了《温州市养犬管理条例(草案)》；7月30日，浙江省宁波市人大常委会开展“走进人大——听取养犬管理立法意见模拟听证会”活动……通过立法的方式规范养犬行为，已经成为多地共识。
全国政协委员、安徽省律协副会长周世虹近日接受《法制日报》记者采访时指出，全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件，对于规范养犬行为有一定效果，但由于法律效力层级低、处罚设置过轻、缺乏可操作性等原因，导致狗患无法根治。
“建议尽快启动立法程序，制定国家层面的养犬管理法律法规，明确规定主管部门职责、养狗人的权利和义务以及法律责任、管理方式等内容，并加大处罚力度，对违法养狗、造成严重后果的，视情节轻重追究狗主人的刑事责任。”周世虹说。
遛狗不拴绳行为很常见
记者居住的小区位于北京市朝阳区，小区里有不少居民都养狗。
在小区附近，有个小花园，每天傍晚都会有居民到小花园遛狗。而且，居民在小花园遛狗的时候，几乎都会把束犬链解开，任由狗在草坪上撒欢打闹。有时候，这些狗还会跑到花园的小路上，这个时候，很多散步的居民只能远远绕开。
“没事儿，我家狗胆子可小了，不咬人。”
“反正草坪上也没人，就放开狗绳让它们玩了。”
当记者询问这些遛狗的居民为什么不用束犬链时，得到了这样的答复。
但对于这样的说法，居住在该小区的李峰却并不认可。
“前段时间，我回家上楼的时候，突然从楼梯上走下来了一只大狗，好像是拉布拉多犬，反正个头挺大，吓我一跳。虽然狗主人牵着，但上楼的时候迎面走来这样一只大狗，心里还是害怕啊！”李峰说。
李峰坦言，从那次之后，自己每次回家都得一边上楼一边往上看，再与那只狗“狭路相逢”时，都主动退回到楼下，让出楼梯。
“虽然有狗主人牵着，但那么大的狗，真要在擦身而过的时候突然咬我，狗主人也很难在第一时间牵住。再说，不是市区不让养大狗吗？”李峰无奈地说。
李峰说的“市区不让养大狗”，是有出处的。《北京市养犬管理规定》规定，东城区、西城区、朝阳区等市区为重点管理区。在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。
养犬人不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所；携犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证，并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童……对于养犬行为，《北京市养犬管理规定》中都有着明确规定。
事实上，多地都出台了养犬管理规定。例如，山东济南创造性地提出“养犬积分制”、陕西西安规定3次遛狗不拴绳就会被列入黑名单。然而，这些规定取得的效果非常有限。
规范养犬人行为是关键
昆明理工大学公共政策研究中心教授黎尔平认为，在分析不文明养犬行为屡禁不止的原因时，需要意识到这一现象发生的两个背景——熟人社会的缺失和小区市场化管理。
“在熟人社会或传统的单位大院里，因为彼此间的相互熟悉，主人不敢随意让狗患发生，否则就会受到道德的谴责。熟人社会的缺失，意味着道德的约束力会大大下降。小区市场化管理的思路是罚款，人们往往认为钱是解决问题的首选方案。”黎尔平说。
当道德的约束变得不再那么有力，法律就应该挺身而出。
周世虹指出，部分养狗人缺乏公德意识和法律意识，是造成恶狗伤人、扰乱社会秩序的重要原因之一，但其根本原因则是，我国有关养犬管理的地方性法规、规范性文件法律效力层级低、处罚设置过轻、违法成本低，且存在执法力度不够、配套设施不足等问题，对违法、不文明养狗行为没有震慑力，不能起到引导、制约、规范文明合法养犬的行为。
“一些地方养犬规定难以落地，执法资源有限和法规缺乏可操作性是主要原因。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
华南理工大学法学院副教授董文蕙同样认为，不文明养狗行为、其他群体与养狗者之间冲突等现象之所以屡禁不止，根本原因正是由于缺乏明确的法律规定，虽然不少地方出台了相关规定，但基本上都只是设立义务却不涉及惩罚或惩罚力度不足。
值得注意的是，在近两年关于规范养犬行为的地方立法中，“法律责任”成为重点内容。
《温州市养犬管理条例(草案)》设置了“法律责任”专章，对违反养犬规定的行为作出了具体的处罚规定。例如，该草案规定，限养区内个人超标准养犬的，由综合行政执法部门责令限期改正，处每只500元以上2000元以下罚款；逾期不改正的，没收超养犬只。
《武汉市养犬管理条例(修订草案)》同样设置了“法律责任”专章，其中规定，违反本条例第七条第一款规定，在禁养区养犬的，由公安机关没收犬只，并处2000元以上1万元以下罚款。
董文蕙认为，狗的问题其实是人的问题，解决养狗问题的关键还在于规范养犬人的行为。因此，通过明确法律责任规范养犬人行为，非常有必要。
“目前，相关法律法规对养犬人的处罚力度过轻，几十元甚至上百元的罚款显然不会对养犬人造成实质性的打击，因此必须加大对养犬人的处罚力度，提高法律的威慑力。”董文蕙说。
国家层面立法规范养犬行为
在周世虹看来，对于规范养犬行为，地方立法可以起到一定作用，但仍然有局限性。
“虽然全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件，但因内容过于笼统、简单，缺乏可操作性，同时违反规定的责任较轻，一般只有民事赔偿和行政责任，没有也不可能设定刑事责任，加之执法不严，相关部门职能衔接不顺、配套设施、措施缺乏等，导致狗患无法根治。”周世虹说。
周世虹建议，尽快启动立法程序，制定国家层面的养犬管理法律法规，明确规定主管部门的职责、相关社会管理、救助、防疫等部门职责以及违反职责的法律责任。
专家认为，明确养狗人的权利和义务以及法律责任，应当成为立法时的重点内容。
周世虹建议，可以借鉴美国、英国、日本等国家的立法和执法经验，对养犬行为进行严格管理，规定养狗必须登记发证、强制佩戴约束性皮带和口套、强制注射疫苗、强制购买保险、缴纳“狗税”、禁止进入幼儿园、医院等特殊场所以及在犬只体内植入身份信息芯片进行跟踪管理等。
董文蕙同样建议，在国家层面进行立法，将束犬链、打疫苗、办理养犬证等作为养犬人的基础义务，强制执行。
与此同时，还要加大对于狗主人违法行为的处罚力度。
“对违法养狗、造成严重后果的，不仅要求承担民事赔偿责任、给予行政处罚，而且要视情节轻重追究狗主人的刑事责任。”周世虹说。
董文蕙认为，对于不文明养犬造成的事故，不仅要求养犬人承担民事责任，对造成严重后果者还要追究其刑事责任，以保障民众的生命健康安全，震慑漠视他人安全、不负责任的养犬人。
“应当立法明确规定，家养宠物犬必须注册登记，并且每年要为狗注射一次狂犬疫苗，否则要处以高额罚款。同时，赋予政府相关部门处置违法养犬行为的权力。例如，对于没有佩戴登记证、对公众造成伤害的犬只，相关部门可以进行扑杀。”刘俊海说。
(应采访对象要求，李峰为化名)
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国外如何规范养犬行为
就养犬管理问题，多个国家专门进行立法，制定了严格的法律条款。
英国在1991年颁布施行《危险犬类法案》，并于2014年重新修订。法案强调狗主人对狗的看护责任。恶犬伤人，狗主人将面临最高刑罚5年的有期徒刑；恶犬伤人致死，狗主人可能面临最高14年的牢狱之灾。
在美国，基本所有的州都通过了各自的《恶犬法案》，明确提出对伤人的恶犬及其主人要严厉处罚，狗主人不仅要承担罚金，甚至可入狱。
法国政府在1999年颁布了关于规范家庭养犬行为的法律，随后多次进行修订。法国将芯片识别作为一项强制措施。每只犬都必须进行身份登记和建档，到了6个月时就要强制植入芯片，以便宠物走失后可以追踪位置。外出时，每只犬都要挂上写有主人姓名、住址和犬名的身份牌，如果没有挂牌，将会被视作无主的流浪犬。同时，犬只自两个月开始就必须免疫，如果不打疫苗，犬主将受到重罚。对于未打疫苗且没有牵绳的犬只，一经发现，都会对其进行安乐死。
德国是全欧洲养犬数量最多的国家之一，对养犬有着完善甚至严苛的规定。德国不但有《动物保护法》，还专门制定了《养犬法》。此外，各个联邦州还有各自关于养犬的条款。在德国，申请收养者必须满足一定的收养条件。收容所工作人员会上门了解收养者的情况，包括收养动机、是否有经验、家居空间和经济状况等。申请者通过审核后还需要签署合约同意接受动物保护组织的追踪回访。在柏林、下萨克森州等地，犬只被要求植入电子芯片，记录身份信息，如出生日期、防疫情况、主人姓名和住址等，以便管理和追踪。
俄罗斯出台规定，禁止犬类出入幼儿园和医院等特殊场所。此外，将狗的危险程度分为红、黄、绿三个等级，红色表示具有攻击性，陌生人请勿接近；黄色表示较为温和，需要保持距离；绿色表示危险性小，可以接近。为方便路人辨识，狗外出时必须佩戴相应颜色的挂牌。
日本在1950年制定了《狂犬病预防法》后，狂犬病病例急剧减少，1958年之后开始零发病。《狂犬病预防法》规定，家养宠物犬猫必须注册登记，并且每年都需要接种一次狂犬疫苗，否则将被处以20万日元以下罚款。任何人在大街上发现没有系戴登记证和狂犬病疫苗注射证的野犬，都可以给当地政府卫生部门打电话，当地政府会派专人对野犬进行扑杀。
本报记者 蒲晓磊 整理
